syllabus: 5995.8710
HS/LG
BELEID EN BELEIDSONTWIKKELING I
Wat is beleid? Functie en kenmerken
1. Beleid en beslissing
In elke organisatie moeten op alle niveaus geregeld be-
slissingen worden genomen. Een beslissing is niet nodig
als het routinehandelingen betreft of de omstandigheden
slechts één mogelijkheid tot handelen overlaten. De om-
standigheden -‘die veelal het gevolg zijn van vroegere
beslissingen - ‘beslissen dan voor ons. Overal echter,
waar de toekomst nog open is, waar we b.v. aan een split-
sing van een weg komen, stelt de situatie ons de vraag,
wat er moet gebeuren en hoe we verder moeten gaan. Dan
beslissen niet meer de omstandigheden, maar moeten we
zelf tot een besluit komen. Ook als men het besluit
t.a.v. een bepaalde zaak uitstelt, doet men een keuze,
dus een beslissing, namelijk het proces van besluitvor-
ming nog niet af te sluiten.
2. Motieven tot handelen
Achter elke beslissing — of anders gezegd vóór elke be-
slissing —- staan, wat we in verschillend verband noemen:
motieven, doelen, principes, criteria, maatstaven, nor-
men, opvattingen, visies, leidbeelden of beleidsconcep-
ties. Een voorbeeld, waarbij het gaat om een eenvoudige
persoonlijke beslissing - de organisatie speelt daarin
nog geen rol -:kan dit verduidelijken.
Als ik een!kostuum wil kopen, moet ik eerst besluiten
waar ik dat zal doen, in een warenhuis of in een dure
modezaak? Ga ik alleen of met mijn vrouw? Wat is voor
mijn keuze beslissend (wat heeft voor mij prioriteit)
als ik de kostuums bekijk: de vorm (coupe), de kleur,
de kwaliteit van de stof, de mode, de prijs of nog
andere aspecten? Stel ik nu de vraag, waarom ik ei-
genlijk het ene of het andere belangrijk(er) vind,
dan stuit ik op bepaalde opvattingen, zoals b.v.:
- “ik wil zo weinig mogelijk opvallen";
- Yin mijn positie moet ik altijd correct gekleed
zijn'';
- Wik wil me in m'n kleding prettig voelen, wat ande-
ren daarvan denken kan me niet schelen."
In dergelijke opvattingen spreekt zich iets uit van
iemands "levensstijl".
De eerstgenoemde motieven, b.v. "ik wil iets met een
frisse tint hebben”, noemen we eriteria voor de keuze, de
opvattingen (houdingen) daarachter zijn meer blijvende en
meer principiële keuzen, die leidbeelden voor ons hande-
len geworden zijn. De criteria en nog meer de leidbeelden
zijn dus niet alleen werkzaam bij een éénmalige beslis-
sing, maar komen in het spel telkens wanneer soortgelijke
beslissingen genomen moeten warden. Zo heeft iedereen een
soort "inkoopbeleid" en "bestedingsbeleid" (b.v. ik be-
steed mijn geld liever aan vakantie, dan aan kleding).
Dit kan zich in de loop van het leven wijzigen.
3. Beslissen op grond van beleid en situatie
Beleid kunnen we dus voorlopig omschrijven als: het ge-
heel van motieven, leidbeelden, concepties, enz. van
meer blijvende aard, die bij beslissingen op een bepaald
gebied werkzaam zijn.
Nu worden beslissingen niet alleen op grond van beleid
genomen. Ze vinden plaats in een bepaalde, eenmalige si-
tuatie. De omstandigheden daarin kunnen de beslissing
beïnvloeden.
In ons voorbeeld: ik ben op het ogenblik slecht bij
kas en neem daarom het goedkoopste pak. Deze beslis-
sing kan zelfs in strijd zijn met mijn beleid, name-
lijk om goede kwaliteit en duurzaamheid te prefereren
zonder op de prijs te letten.
Elke beslissing staat om zo te zeggen tussen beleid en
situatie en komt tot stand door een proces van afweging
tussen twee soorten criteria:
beleidscriteria
}
Î
situationele criteria
De beleidscriteria geven aan wat we eigenlijk en meer
principieel willen en de situationele, wat in dit geval
wenselijk is en wat mogelijk of onmogelijk, dus haalbaar
is.
4.
Bewuste en onbewuste criteria
Nu kan het zijn, dat iemand naar een kledingzaak gaat en
na korte tijd beslist: dit bevalt mij, dat neem ik, zon-
der dat hij zich de motieven daartoe tot bewustzijn heeft
gebracht. Gaat men na, wat er eigenlijk gebeurd is, b.v.
door te vragen: waarom geef je de voorkeur aan deze ver-
geleken met die ‚...., dan komt een aantal criteria te
voorschijn, dat tot de beslissing heeft geleid, Het
blijkt, dat ook spontane en intuïtieve beslissingen al-
tijd bepaald zijn door - vaak geheel onbewuste - criteria
en leidbeelden. In een organisatie is het nog meer van
belang te zien, dat beslissingen min of meer door onbe-
wuste of onuitgesproken criteria bepaald zijn —- ook als
een of andere reden (officieel) wordt medegedeeld. Vele
beslissingen moeten immers door meerdere personen worden
genomen of tenminste geaccepteerd. Vaak worden genomen
besluiten achteraf zeer verschillend geïnterpreteerd (en
dus ook uitgevoerd), omdat de betrokkenen in feite ver-
schillende doelen en motieven daarachter hadden of bij
anderen veronderstelden,
Impliciet en expliciet beleid
In iedere organisatie vormt zich in de loop van de tijd
een bepaalde "beslissingsstijl". Deze kan het gevolg zijn
van persoonlijke opvattingen, karakter en doelstellingen
van de oprichter en zijn opvolgers, vroegere en huidige
leidinggevende personen, de aard van het produkt en het
soort arbeid (b.v. technisch of administratief) de bevol-
kingsaard van de streek, enz. Het kan zijn, dat een be-
paalde stijl min of meer onbewust wordt voortgezet, omdat
deze aanvankelijk (misschien jaren geleden) succesrijk
was.
In elke organisatie is dus een “impliciet beleid!" aanwe-
zig, d.w.z. een beleid dat niet bewust gekozen, overeen-
gekomen en geformuleerd is, maar dat in de feitelijke be-
slissingen verborgen is. Wat in de pionierfase misschien
nog een bewuste keuze was, wordt voor een deel traditie,
gesanctioneerde opvatting (dogma) of gewoonte. De betrok-
kenen kunnen zich dan nauwelijks meer voorstellen, dat
het nog anders zou kunnen. Nieuwe of zelfstandig denkende
medewerkers, die met voorstellen komen, die niet zonder
meer in het vertrouwde kader (de ongeschreven wet) val-
len, worden als onervaren afgestempeld en zo mogelijk
buitenspel gezet. Het impliciete beleid drukt zich niet
alleen in actuele beslissingen uit, maar ook in de in-
richtingen, die in de loop van de tijd zijn gegroeid: or-
ganisatievormen, procedures, gebouwen, enz.
Het impliciete beleid is bij de medewerkers deels bewust
en deels onbewust. zij houden, vooral indien zij al lan-
ger in de organisatie werkzaam zijn, aan dat beleid vast
omdat het hun een gevoel van zekerheid verschaft. Toch
biedt dat vasthouden geen garantie voor een “consistent
beleid" in de gehele organisatie. Naarmate deze in omvang
toenam, nieuwe taken erbij kreeg, anderen in de leiding
werden opgenomen e.d., gingen ook andere opvattingen en
leidbeelden een rol in beslissingen spelen. Daarom is het
niet ongewoon, dat verschillende afdelingen dezelfde aan-
gelegenheden anders behandelen, dus verschillende of
zelfs elkaar tegensprekende criteria hanteren, b.v. bij
de aanstelling van nieuwe medewerkers, Dat heeft onduide-
lijkheden, misverstanden en wrijvingen ten gevolge. Dat
kan zover gaan, dat er een jarenlange open of verborgen
strijd tussen verschillende beleidsstijlen aan de gang
is, die veel tijd en energie van de leidinggevenden ver-
slindt. Symptomen daarvan zijn: herhaaldelijk uitstellen
van bepaalde beslissingen, omdat de leiding het niet on-
derling eens kan worden, herroepen van beslissingen door
het ingrijpen van hogere instanties of ten gevolge van de
pressie van ontevreden groepen, of: doorschuiven van
alle, ook de ondergeschikte, beslissingen naar het
hoogste niveau ("vingers niet willen branden").
In een dergelijke situatie verneemt men steeds dringender
de roep naar een bewust gekozen "expliciet beleid" op
verschillende gebieden (b.v. investeringsbeleid, produk-
tiebeleid, personeelbeleid, opleidingsbeleid). Dan is
voor de organisatie nodig een aan alle betrokkenen be-
kend, duidelijk en consistent beleid, dat mogelijk maakt
dat de verschillende medewerkers kunnen beslissen in de
zin van het geheel, een beleid dat loskomt van personen,
dus een “bovenpersoonlijk gegeven", waarvan iedereen, aok
de directie, zijn beslissingen dient te toetsen en voor
anderen aanneembaar te maken.
Daarmee is het doel van bewuste beleidsvorming aangege-
ven. Het woord "beleid" kwam pas op, toen de behoefte aan
een expliciet beleid in ons organisatieleven bewust
werd. We zullen in het vervolg de term beleid altijd in
de zin van expliciet beleid gebruiken.
Functies van beleid
Waarom is het van belang, dat er beleid bestaat, dat bij
de medewerkers bekend is en waaraan zij hun beslissingen
kunnen toetsen? Wat is het nut ervan, gezien de niet ge-
ringe moeite die het kost een bruikbaar en acceptabel be-
leid te ontwikkelen en in een organisatie tot leven te
brengen?
De belangrijkste functies van beleid zijn:
6.1
6.2
6,5
6,4
6,5
Het aanwezig zijn van algemeen aanvaarde leidbeelden
en een toegenomen bewustzijn van criteria verhelde-
ren en vereenvoudigen de oordeelsvorming, die tot be-
slissingen leidt. Dat is bij persoonlijke beslissin-
gen het geval, maar nog duidelijker bij de oordeels-
vorming in vergaderingen:
de beslissing komt daardoor sneller tot stand, om-
dat niet telkens opnieuw, ook bij praktische pro-
blemen, principiële overwegingen (half bewust) of
argumentaties in het spel gebracht worden;
er is eerder overeenstemming (consensus) mogelijk;
waar deze nog niet bereikt is, zijn de standpunten
voor iedereen duidelijker en daarom beter bespreek-
baar.
Beleid werkt verbindend in het sociale systeem van de
organisatie:
‚ er komt meer samenhang in de beslissingen van ver-
schillende mensen, afdelingen en niveaus;
het bevordert een meer gemeenschappelijke stijl van
leiding geven, werken, enz.
beleid maakt het mededelen, toelichten en bespreken
van genomen beslissingen gemakkelijker en bevordert
de acceptatie daarvan — ook in de relaties naar
buiten toe (publie relations);
het vermindert de kans op conflicten, die bij onze-
kerheid over het beleid of het aanwezig zijn van
concurrerende beleidsvisies optreden.
Door beleid worden medewerkers zelfstandiger en zijn
eerder bereid beslissingen te nemen. Veel meer mensen
voeten zich verantwoordelijk voor de gang van zaken.
Delegatie is eigenlijk pas mogelijk, wanneer er een
duidelijk beleid is.
Het nut van beleid is doorslaggevend, wanneer beslui-
ten genomen moeten worden, die de toekomst (mee-)be-
palen, zoals bij investeringen, reorganisaties en op-
nemen van nieuwe medewerkers. Dergelijke besluiten
zijn op langere termijn gezien pas zinvol, als ze
passen in een beleidsconceptie voor de toekomstige
ontwikkeling van de organisatie.
Bewust gekozen beleid is gemakkelijker te wijzigen,
als dat nodig is, dan impliciet beleid, Dat ligt niet
zo voor de hand, Een vaak voorkomende weerstand tegen
het expliciteren van beleid is namelijk de mening,
dat men zich daarmee teveel voor de toekomst zou
7.
vastleggen en niet meer overeenkomstig de situatie
zou kunnen handelen. De ervaring laat echter zien,
dat bewust beleid veel eerder en beter te veranderen
is, als nieuwe opvattingen of omstandigheden dat ver-
eisen, dan de half- of onbewuste meningen, die soms
met grote taaiheid kunnen voortleven, ook als ze
reeds lang door de feiten zijn achterhaald.
Kenmerken van beleid
We vatten nu nog eens samen wat kenmerkend voor Cexpli-
ciet) beleid is. Een algemene beschrijving van beleid zou
kunnen zijn:
Het geheel van bewust gekozen en geformuleerde doelen,
principes, concepties, leidbeelden of richtlijnen, die
de principiële criteria leveren voor de beslissingen op
een bepaald gebied (vergelijk de omschrijving in par. 3).
Het doel daarvan is, dat allen in de organisatie hun be-
slissingen kunnen toetsen aan een aantal gemeenschappe-
lijke uitgangspunten op een bepaald gebied (b.v. perso-
neel), om zelfstandig en/of in overleg te kunnen beslis-
sen in de zin van het geheel.
Om dat mogelijk te maken, dient het beleid aan een aantal
kenmerken (voorwaarden) te voldoen, namelijk:
- aan allen bekend, duidelijk en begrijpelijk (b.v. in
directe en eenvoudige taal gesteld);
- door zoveel mogelijk medewerkers en groepen aanvaard;
- relevant, d.w.z. toepasbaar en houvast gevend voor de
meest voorkomende beslissingen.
Het laatste punt is het meest kritieke: daarvan hangt af
of het overeengekomen beleid in de praktijk werkzaam
wordt. Daarom is het van belang bij het formuleren van
beleid twee gevaren in het oog te houden, namelijk:
- het beleid ís te algemeen geformuleerd, ook wel te
idealistisch. B.v. in personeelbeleid. "Wij willen elke
medewerker een functie geven, die zowel in het belang
van hem zelf als van het bedrijf is." Dergelijke uit-
spraken helpen in concrete gevallen meestal niet om be-
slissingsalternatieven in te perken. Zij klinken wel
goed en worden door iedereen als juist geaccepteerd,
maar hebben zelden invloed op de praktijk;
- het beleid is te nauw geformuleerd. Het wordt dan een
voorschrift, dat blind gevolgd wordt, ook als de daarop
gebaseerde beslissing in het concrete geval niet opti-
maal is.
B.v.: “Voor de functie F. komt alleen iemand in aammer-
king met een MAVO-B diploma" (niet meer en niet min-
der). Er zijn dan geen beslissingsalternatieven meer,
Cr
de “administratie beslist“ dan over een kandidaat voor
die functie. Dergelijke voorschriften, die vooral in
bureaucratische organisaties veel voorkomen, ontmoedi-
gen elk verantwoordelijk denken en handelen op de ni-
veaus onder de directie,
In beide gevallen worden de meeste problemen en beslis-
singen "naar boven gedelegeerd", wat de bekende overbe-
lasting van de top ten gevolge heeft. Regels en voor-
schriften zijn op hun plaats waar het om eenvoudiger be-
slissingen in voorspelbare, vaker voorkomende situaties
gaat (veelal materiële zaken), maar ook dan zou men zich
ervan bewust moeten zijn, welke beleidsconcepties achter
deze regels staan, dus het waarom ervan, b.v. om te kun-
nen opmerken en signaleren, dat een bepaald voorschrift
verouderd is (dus geen zin meer heeft). Beleidsuitspraken
bevinden zich dus tussen een gebied "erboven", namelijk
algemene principes, basisopvattingen, visies, e.d, en een
gebied "eronder", namelijk regels, voorschriften, e.d.
Het is mode geworden om van "beleid!" te spreken, ook waar
dat niet aanwezig is. Zo spreekt men in vele grotere or-
ganisaties graag van een '"beleidsbeslissing van de direc-
tie", ook als deze in een of ander concreet probleem de
knoop heeft doorgehakt, zonder dat duidelijk is op grond
van welk "beleid" dat is geschied. In dat geval zou men
eigenlijk van een “machtsbeslissing" moeten spreken, maar
dat klinkt natuurlijk niet zo mooi.
Waar werkelijk beleid aanwezig is, neemt iedereen beslis-
singen op grond van het beleid - hetzij het “onderne-
mingsbeleid" of de specifieke uitwerkingen daarvan voor
de deelgebieden en functies van de organisatie,
Het zal dus duidelijk zijn, dat het hier ontwikkelde be-
grip beleid in principe op alle niveaus van een organisa-
tie een rol speelt. Ook de schoonmaakster kan een beleid
hebben voor de wijze, waarop ze de lokaliteiten wil
schoonhouden, Van samenhangend en consistent beleid in
een organisatie is sprake, als een dergelijk deelbeleid
zinvol ingepast is in meer omvattende beleidsstelsels
(b.v. dat voor alle onderhoudswerkzaamheden), tenminste
daar niet mee in strijd is.
De term “beleidsbeslissing" heeft alleen zin, wanneer het
de beslissing betreft een bepaald beleid in te voeren.
dat zou inderdaad de taak van een directie moeten zijn,
die dan het nemen van concrete beslissingen op grond van
dat beleid heeft gedelegeerd. Zij toetst van tijd tot
tijd genomen beslissingen om te zien of deze in de geest
van het beleid zijn genomen of dat het bestaande beleid
verduidelijkt of gewijzigd dient te worden. Dat betekent
overigens voor de betrokkenen een steeds doorgaand leer-
proces, een leerproces dat onmisbaar is voor de ontwikke-
ling van management,
De genoemde functies en kenmerken van beleid roepen
steeds meer de vraag op, wat erin (bestaande) organisa-
ties zou kunnen en moeten gebeuren om over beleid te be-
schikken, dus naar de ontwikkeling van beleid.
(Daarop wordt ingegaan in de syllabus "Beleid en beleids-
ontwikkeling II", nr. 5579.)
Inzicht in het proces van beleidsontwikkeling zal het in-
zicht in wat beleid is en voor een organisatie kan bete-
kenen nog ín bepaalde opzichten kunnen verdiepen.
COPYRIGHT NPI