syllabus: 5985.8710
HS-JU/LG
LEIDING GEVEN DOOR MIDDEL VAN GEËXPLICITEERD BELEID
De ontwikkeling van een beleidsconceptie
We hebben onderscheid gemaakt tussen een stijl van leiding
geven en een beleidsconceptie. In elke organisatie ontwik-
kelt zieh in de loop der tijd een door personen gedragen
stijl van leiding geven, welke zich manifesteert in en door
de beslissingen die zij nemen. De leidbeelden en wezenlijke
criteria achter deze beslissingen zijn voornamelijk onbewust
of tenminste nooit helder uitgekristalliseerd en niet in het
gemeenschappelijk bewustzijn van de beleidsdragers aanwezig.
Tijdens de pionierfase van een organisatie zijn de condities
om op deze wijze met succes te kunnen handelen meestal nog
aanwezig.
Hoe meer echter de organisatie groeit of de opgaven waarvoor
de organisatie zich ziet geplaatst veranderen, dan wel ver-
anderingen in de omgeving optreden, des te meer groeit de
behoefte aan een uniforme beleidsconceptie. Deze behoefte
aan een meer geëxpliciteerd beleid geldt zowel voor de orga-
nisatie als geheel, als voor onderdelen daarvan.
Hoe komt nu een beleidsconceptie in het algemeen tot stand?
Meestal gebeurt dat als volgt, dat directie- of bestuursle-
den bij elkaar gaan zitten, om door middel van discussie een
nieuwe policy (beleid) te Formuleren. In andere gevallen
wordt een commissie benoemd met de opdracht een conceptbe-
leid te schrijven. Grote organisaties hebben stafafdelingen
gevormd, wiens opgave het is lange termijn-doelen, beleid,
strategieën en ontwikkelingsplannen te ontwikkelen. Als al-
les goed gaat worden doelstellngen, strategie en het be-
leidsconcept met of zonder veranderingen goedgekeurd en tot
officieel beleid verheven.
De ervaring heeft echter steeds weer geleerd, dat het effect
van zo'n beleid in de praktijk vaak teleurstellend gering
is. Het aantal fraaie principes en richtlijnen blijkt
slechts een papieren bestaan te leiden, doordat het bij con-
crete beslissingen meestal wordt verwaarloosd. Oorzaak daar-
van is o.a,., dat de principes zó algemeen gesteld zijn, dat
veel mensen, die voor een beslissing staan, hetzij de samen-
hang met hun concrete situatie niet herkennen, hetzij dat de
beleidsuitspraken geen antwoord inhouden voor de problemen
waarmee zij in de concrete situatie worstelen. Alleen dege-
nen die aan de beleidsconcepten hebben gewerkt èn aan de
discussies daarover hebben deelgenomen, hebben ervan geleerd
en proberen het nieuwe beleid in de praktijk gestalte te ge-
ven. Het nieuwe beleid leeft in hen, zij zijn ervoor gemoti-
veerd en zij begaan er minder fouten tegen bij het nemen van
beslissingen, omdat zij de samenhangen kennen.
“Gedacht beleid" en "gedaan beleid”
Beleid waarnaar bewust of onbewust gehandeld wordt, noemen
we gedaan beleid of feitelijk beleid. Beleid daarentegen,
dat via gedachten wordt uitgedrukt en in woorden (schrifte-
lijk) is geformuleerd, noemen we gedacht beleid.
Een officieel, in de vorm van gedachten vastgelegd beleid is
pas dan zinvol, indien het tot gedaan beleid wordt, dat wil
zeggen, dat er in het dagelijkse doen en laten naar gehan
deld wordt. Dit betekent, dat het proces van beleidsvor-
ming niet afgesloten behoort te zijn als de nieuwe conceptie
is geformuleerd.
Is eenmaal het nieuwe beleidsconcept geformuleerd, dan komt
de volgende fase in het proces, namelijk het realiseren van
het voorgenomen beleid. Pas indien dit nieuwe beleid op een
vanzelfsprekende wijze tot leidraad voor concrete beslissin-
gen is geworden — en dus oude, onbewust gehanteerde criteria
heeft vervangen — dan is de ontwikkeling van het beleid tot
een einde gebracht. De realiseringsfase wordt vaak onder-
schat. De realisering van een nieuwe beleid brengt gevolgen
met zich mee, zoals nieuwe of gewijzigde functies, organisa-
tievormen of werkwijzen en middelen, alsmede nieuwe of ver-
anderde inzichten, vaardigheden en houdingen van mensen.
Zoals bekend, roept zoiets echter weerstanden op. Bestaande
inrichtingen, meningen, gewoonten, enz. vormen als het ware
een muur tegen de verwerkelijking van een nieuw beleid,
zèlfs als niemand — op het vlak van het denken -— aan de
juistheid van het beleidsconcept twijfelt!
Voorwaarde voor de verwerkelijking van een nieuw beleid is
dan ook, dat de mensen ermee instemmen omdat het als juist
en ter zake doende wordt beleefd voor de beslissingen die
zij in hun praktische situatie moeten nemen. Dit houdt in,
dat het hun besluitvorming ook werkelijk vergemakkelijkt -—
doordat men nl. sneller tot overeenstemming komt of een con-
cept bereikt en de communicatie met anderen beter verloopt -—
en doordat het beleid hen de totaliteit van de samenhangen
waarmee rekening gehouden moet worden, doorzichtiger maakt.
Wij zouden deze omstandigheid willen betitelen met de uit-
drukking beleefd beleid. Gedacht beleid kan eerst dan tot
gedaan beleid worden als het in positieve zin beleefd be-
leid is geworden.
In elke organisatie kan men zich de vraag stellen of het of-
ficiële beleid bij de mensen "leeft" en hoe het beleefd
wordt, Daarvan zal afhangen of dit beleid ook inderdaad be-
staat, d.w.z. werkzaam is.
Beleidsontwikkeling als cyclisch proces
De vraag is nu hoe een beleidsconceptie tot stand komt die
niet alleen maar door een paar mensen gedacht wordt, maar in
het betrokken onderdeel van de organisatie ook beleefd en
gedaan wordt. Het daarvoor noodzakelijke proces wordt in het
navolgende in grote trekken beschreven.
Nieuw beleid wordt sneller geaccepteerd en in de bestaande
organisatie verwerkelijkt, naar de mate waarin het niet al-
leen is herleid uit wat degenen die in eerste aanleg het be-
leid het licht hebben doen zien zich ervan voorstellen, op
grond van hun wensen en opvattingen, maar ook wanneer het
opgebouwd is op grond van een analyse van de feitelijke si-
tuatie,
Zo'n analyse gaat uit van de volgende vragen:
- hoe wordt tegenwoordig in een bepaald onderdeel van onze
organisatie gehandeld en beslist?
- welke criteria, tradities en dergelijke, dus welk (onbe-
wust) "gedaan beleid" ligt daaraan ten grondslag?
- welke problemen en behoeften wat betreft beleid zijn ei-
genlijk in de praktijk zichtbaar voorhanden?
B.v. de behoefte aan een duidelijker, consistenter beleid
aangaande aanname van nieuw personeel.
Met een analyse als bovenbedoeld begint de cyclus van be-
leidsontwikkeling. Daaruit blijken de eigenlijke problemen
die vragen om nieuwe beleidsvragen. Pas daarnà kan men zich
gedachten gaan vormen over hoe een nieuw beleid eruit zou
moeten zien, met andere woorden een beleidsconcept ontwer-
pen.
NB.: Deze werkwijze berust op dezelfde logica als waarmee
bij voorbeeld een opleiding ontwikkeld wordt. Oplei-
dingsdoelen en daarvan afgeleide programma's worden
niet zonder meer uit algemene overwegingen afgeleid,
zoals “wat anderen behoren te kunnen en te weten", maar
uit opleidingsbehoeften van de betrokkenen. Opleidings-
behoeften die zichtbaar worden, nadat de feitelijke si-
tuatie waarin de betrokkenen zich bevinden, is geanaly-
seerd. Iets dergelijks geldt ook voor het stellen van
doelen en het maken van plannen op andere gebieden.
Is nu het nieuwe beleid geconcipieerd en voorlopig geformu-
leerd, dan volgt de fase van toetsen en vergelijken, met
aangrenzend en omvattend beleid, met andere gebieden en
toetsing door het algemene management. Zo mogelijk wordt
hiermee natuurlijk al rekening gehouden tijdens het conci-
piëren. Bij zo'n toetsing gaat het om vragen als: "in hoe-
verre is nu het inkoopbeleid in overeenstemming met het kwa-
liteitsbeleid" of "het carrièrebeleid met het overige perso-
neelsbeleid?'
In de laatste fase valt ten slotte het principebesluit om
dit beleid tot richtlijn voor toekomstig handelen te laten
zijn. Principebesluiten bevatten overwegend nog te algemene
uitspraken, die dan ook dichter naar de praktijk vertaald
moeten worden, willen ze tot gedaan beleid kunnen worden.
Het proces dat daarna volgt is weer in twee hoofdfasen te
onderscheiden:
1. Het maken van een plan voor een reeks acties en maatrege-
len, nodig om het voorgenomen beleid te realiseren -— het
zogenaamde beleidsplan. Tijdens dit deel van het proces
worden de principebesluiten tot leven gebracht, d.m.v.
concrete voorstellingen bij de betrokken mensen.
2. De uitvoering van het plan in de werkelijkheid.
Daarmee is het proces van beleidsontwikkeling weer bij
zijn uitgangspositie, nl. de werksituatie, teruggekeerd
en is de cyclus afgesloten.
Wij vatten dit proces samen in het volgende beeld:
Totaaloverzicht
! Leiding |
\ BESLUIT /
(onderkennen van
impliciet beleid)
ì CONCRETE
! WERKELIJKHEID Î
Werksituatie l
Veelheid aan ervaringen
Bovenaan het beeld is het gebied van denken, onderaan dat
van het handelen. De eyclus begint met de concrete werke-
lijkheid, daar waar mensen bezig zijn en hun ervaringen op-
doen.
Door waarneming en analyse van concrete situaties krijgt
men een beeld van de werkzame krachten, problemen en behoef -
ten, enz., zoals die in de werkelijkheid voorkomen. In dit
beeld is het in de situatie onbewust werkzame beleid tot be-
wustzijn gebracht. Men kan ook zeggen, het gedane beleid kan
nu gedacht worden zodat het vooreerst in het gebied van het
denken aangevuld of veranderd kan worden.
Indien als gevolg van dit denkproces een bruikbaar beleids-
concept ontstaat, voert dat tot het besluit een nieuw beleid
te aanvaarden.
In het daaropvolgende wordt het gedachte beleid verdicht tot
een plan, dat aangeeft hoe men zich voorstelt en voorneemt
dit beleid in de organisatie te verwerkelijken.
Door de activiteiten (organisatorische maatregelen, omscho-
lingen, e.d.) die daarop volgen wordt het nieuwe beleid in
de bestaande werkelijkheid geïntegreerd.
Wie is voor beleidsontwikkeling verantwoordelijk?
Het slagen van een dergelijk proces,hangt - afgezien van de
manier waarop het verloopt - óók af van wie erbij betrokken
zijn en eraan deelnemen. Vanzelfsprekend wordt deze eyelus
slechts dan werkelijk doorlopen (en blijft het onderweg niet
ergens steken) als er een voldoende krachtige "motor" be-
staat, d.w.z. een paar gemotiveerde (leidinggevende) mede-
werkers, die het belang van de zaak inzien en die bereid
zijn om de zaak te dragen. Bovendien moet de topleiding het
proces willen en de betreffende groep ondersteunen.
Het is niet voldoende indien iemand ermee belast wordt een
onderzoek te doen in een bepaald bedrijfsonderdeel om ver-
volgens de uitkomsten ervan aan een commissie voor te leg-
gen, die er dan een beleid uit concipieert, dat door de top-
leiding vervolgens tot "wet wordt verheven"! In de fase van
observatie, onderzoek naar en analyse van de bestaande situ-
atie behoren de betrokkenen van de betreffende afdeling zo-
veel mogelijk ingeschakeld te worden, opdat zij zich zelf
een beeld kunnen vormen van de onbewuste criteria achter hun
eigen beslissingen (en die van hun voorgangers) en bestaande
inrichtingen (procedures, vormen, e.d.). Pas dan zijn ze
werkelijk geïnteresseerd in een nieuw concept en verweren ze
zich er niet meer tegen, als iets dat naar hun mening on-
praktisch en bedreigend is. Een deel van degenen die de ana-
lyse heeft meegemaakt en meebeleefd, behoort eigenlijk ook
mee te werken aan het concipiëren van het nieuwe beleid.
lets dergelijks geldt ook voor de derde en de vierde fase
van de cyclus.
Wil men zo'n proces voor de eerste keer in- en doorvoeren,
dan zal er aanvankelijk veel tijd en energie in gestoken
moeten worden, in het bijzonder om twijfels en weerstanden
bij de medewerkers weg te nemen. Is het echter eenmaal op
bevredigende wijze verlopen, dan zal de ontwikkeling van
weer andere beleidsconcepten wezenlijk sneller en eenvoudi-
ger in zijn werk gaan.
De medewerkers leren daarbij namelijk meer conceptueel te
denken en zijn daardoor beter in staat om gemeenschappelijke
oordeelsvormingsprocessen aan te gaan om met meer zekerheid
beslissingen te nemen.
In de meeste organisaties is een beleids-denken nog nauwe-
lijks ontwikkeld, ofschoon (of ofschoon het feit), dat woor-
den als doelstelling, principes, strategie en beleid vaak
worden gebruikt. Veel leidinggevenden gebruiken het grootste
deel van hun tijd voor de zogenaamde accute problemen en de
besprekingen daarover ('trouble shooting').
Zij zijn derhalve van mening ook geen tijd te hebben voor
vragen van conceptuele aard en zien niet in, dat het meren-
deel van de problemen eigenlijk het gevolg zijn van het ont-
breken van een bewust en samenhangend beleid.
Is eenmaal een aanvaard en duidelijk beleid aanwezig, dan
kunnen de meeste situationele beslissingen ook op de lagere
niveaus door de ter zake kundigen worden genomen. Hierdoor
krijgt het hogere leidinggevende niveau de meeste tijd vrij
ten behoeve van conceptuele vraagstukken en voor het verder
ontwikkelen en vernieuwen van beleid.
COPYRIGHT NPI